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Decreto desloca poder decisório das pessoas para agentes políticos sem oferecer em contrapartida mecanismos de controle

MARCIO CUNHA FILHO

A transparência das informações públicas é um instrumento por meio do qual os cidadãos exercem controle sobre os atos dos agentes públicos. Em um momento em que a pós-verdade e a disseminação de notícias falsas se tornam vulnerabilidades de nossa democracia, a política estatal de transparência pode atuar não apenas como instrumento para aprofundar e qualificar as instituições democráticas, mas também como meio de resistência a pressões autoritárias que se fundamentam em emoções em vez de fatos, em impressões em vez de informações objetivas, em opiniões pré-concebidas em vez de dados confiáveis. Em um contexto em que a própria verdade se torna um objeto de disputa, a transparência pode ser utilizada como ferramenta de pressão, prestação de contas e legitimação dos atos públicos.

Principal instrumento de promoção da política estatal de transparência, a Lei de Acesso à Informação (LAI) entrou em vigor em 2012 prevendo que o sigilo deveria ser a exceção no que tange às informações públicas. Desde então, a LAI vem sendo utilizada para promover avanços graduais no processo de abertura estatal. A Controladoria-Geral da União (CGU), como principal órgão garante da lei, vem ordenando a disponibilização de contratos de financiamento do BNDES, documentos sobre renúncia fiscal de emissoras de rádio e televisão devido ao horário gratuito eleitoral, contratos de patrocínio de bancos públicos, dentre outras informações que contribuem para compreender processos decisórios estatais que impactam a vida das pessoas.

As decisões da CGU vinham sendo acompanhadas de uma evolução normativa que também contribuía para o avanço da transparência, como o Decreto 8.777/2016, que instituiu a Política de Dados Abertos do governo federal, e a Resolução n. 11/2017 da Comissão de Ética Pública da Presidência da República, que determina que as autoridades públicas devem publicar as suas atividades diárias em até dois dias depois de acontecerem.

Contudo, o Decreto n. 9.690, de 23 de janeiro de 2019, interrompe o esforço de promover um Estado mais aberto, pois atribui poder de instituir sigilos a uma quantidade muito grande de agentes públicos comissionados, sem estabelecer em contrapartida controles ou limitações efetivas a essa prerrogativa.

A principal forma de materializar a regra da transparência instituída pela LAI foi a imposição de um procedimento prévio como requisito obrigatório para restrição ao acesso a informações públicas. Esse procedimento pode ser legislativo ou administrativo.

No primeiro caso, leis ordinárias ou complementares (como por exemplo a Lei do Sigilo Bancário) autorizam a manutenção do segredo acerca de determinadas atividades. No segundo caso, um procedimento administrativo chamado classificação permite que informações públicas sejam declaradas reservadas, secretas ou ultrassecretas – e nesses casos elas não são disponibilizadas por 5, 15 ou 25 anos, respectivamente (informações ultrassecretas ainda podem ter sua classificação prorrogada por mais 25 anos). Conforme a Constituição, informações públicas podem ser classificadas apenas se o seu sigilo for “imprescindível à segurança da sociedade e do Estado” (art. 5º, XXXIII).

O que garantia a manutenção da regra da transparência eram as limitações ao poder de manter informações sob segredo. Para ser criado, um segredo precisava ser aprovado pelo Congresso Nacional, por meio de lei, ou por um número muito restrito de altas autoridades do governo. A classificação em nível ultrassecreto somente podia ser feita pelo Presidente da República, o Vice-Presidente, Ministros de Estado, Comandantes da Marinha, Exército e Aeronáutica e chefes de missões diplomáticas e consulares. O Decreto n. 9.690 passa a permitir a delegação desta competência de classificação em grau ultrassecreto para uma ampla gama de autoridades: detentores de cargos comissionados de nível DAS 101.6, presidentes de autarquias, fundações, empresas públicas e de economia mista. Uma prerrogativa antes limitada a poucas autoridades passa a ser exercida por centenas de agentes comissionados do terceiro escalão do governo. O Decreto também autorizou que autoridades de nível DAS 101.5 classifiquem informações públicas em grau secreto – antes, estas autoridades somente podiam classificar informações em nível reservado.

O Decreto tem o potencial de esvaziar a ideia da excepcionalidade do sigilo porque cria um suporte normativo para disseminação de informações classificadas.

A classificação retira qualquer possibilidade de discussão sobre as informações públicas, pois não são apenas as informações em si que são mantidas sob segredo, mas também as razões de sua classificação (art. 31, VII, do Decreto n. 7.724/12).

Ou seja, não sabemos sequer a justificação da restrição de acesso. Isso faz com que estas informações se tornem não apenas desconhecidas, mas também desconhecíveis: não apenas desconhecemos o seu conteúdo, mas não temos nenhum mecanismo efetivo de avaliar e contestar a forma com que a decisão de classificação foi tomada. No Executivo federal, sabemos apenas a quantidade total de informações classificadas, porque cada órgão tem a obrigação de publicar um rol anual (art. 45, I, Decreto n. 7.724/12), mas mesmo essa informação se encontra incompleta ou desatualizada em muitos órgãos. Assim, a classificação, especialmente em nível ultrassecreto, cria os chamados “segredos profundos”, que fazem com que “um grupo pequeno de agentes públicos pertencentes a um grupo homogêneo esconda sua existência frente ao público e frente a outros agentes públicos, de forma que a ignorância sobre o assunto os impede de tomar conhecimento sobre, influenciar ou responsabilizar o uso desta informação”.[i]

A estrutura jurídica dos segredos profundos induz a abusos na classificação de informações, pois, mantida sob absoluta ignorância com relação ao conteúdo desses atos e às razões que levaram à sua classificação, a população fica impossibilitada de avaliar e contestar a constitucionalidade e a legalidade das decisões classificatórias. Isso é agravado pelo fato de que os órgãos públicos podem classificar informações mesmo depois de receberem pedidos de acesso à informação – ou seja, se um cidadão realiza um requerimento de uma informação a priori pública, o órgão público pode esquivar-se classificando a informação no decorrer do prazo de resposta do pedido, fornecendo ao demandante apenas as razões da negativa e seu fundamento legal, bem como informações sobre o prazo recursal e a possibilidade de apresentação de pedido de desclassificação.[ii]

No Brasil, temos poucos estudos empíricos sobre informações classificadas. Mas dados conhecidos dos Estados Unidos estimavam haver, em 2014, 77 milhões de informações governamentais classificadas, e o custo de mantê-las sob classificação girava em torno de U$ 15 bilhões.[iii] A classificação em excesso, como parece ter ocorrido nos Estados Unidos, é uma consequência de um sistema que permite a classificação de informações sem qualquer monitoramento da população ou dos órgãos de controle.

Ao expandir o número de autoridades competentes para classificar informações em nível ultrassecreto e secreto, o Decreto aumenta as chances de que uma quantidade ainda maior de informações públicas permaneça excluída do escrutínio público. Para muitos agentes públicos, divulgar informações é mais arriscado do que retê-las e, por isso, se tiverem o poder de instituir sigilo sobre informações públicas sem que isso lhes cause consequências, provavelmente irão fazê-lo.

Ainda que estudos quantitativos mais aprofundados precisem ser realizados, parece seguro argumentar que mais autoridades competentes produzirão mais informações classificadas – e consequentemente menos transparência, menos controle e menos qualidade democrática. Pense-se, por exemplo, no caso do Ministério da Defesa, que, segundo informações disponíveis em seu site, em agosto de 2018 possuía 1.128 documentos classificados em nível reservado, 34 em nível secreto e 3 em nível ultrassecreto. Já o Gabinete de Segurança Institucional possuía, em maio de 2018, 938 documentos classificados como reservados, 53 classificados como secretos e nenhum classificado como ultrassecreto. Há várias hipóteses para explicar as razões destes e outros órgãos possuírem um número muito maior de informações reservadas do que secretas ou ultrassecretas, mas uma explicação possível e provável é o fato de que o número de autoridades competentes para classificar informações como ultrassecretas era muito menor do que o número de autoridades competentes para realizar a classificação em nível reservado. Isso não mais é verdadeiro, pois agora centenas de autoridades federais têm também o poder de instituir o sigilo ultrassecreto.

A grande problemática relacionada a essa questão é que os segredos profundos minam a regra democrática da autonomia decisória, segundo a qual as pessoas devem ter voz e influência sobre decisões que lhes afetam. O Decreto desloca o poder decisório das pessoas para agentes políticos sem oferecer em contrapartida mecanismos de controle ou acompanhamento sobre as atividades estatais. Se antes esse deslocamento era pontual e excepcional, ele passa a ser consideravelmente mais comum. É uma forma perigosa de substituir as decisões dos cidadãos por decisões de agentes públicos não eleitos diretamente, e sobre a qual temos pouca ou nenhuma influência. O Decreto enfraquece um instrumento democrático em um contexto político em que ele era mais necessário do que nunca.

 

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[i] POZEN, David. Deep Secrecy. Stanford Law Review, v. 62, n. 257, 2010.

[ii] Até o final de 2017, quando o órgão classificava uma informação durante o pedido de informação, ele era obrigado a enviar ao cidadão uma cópia do Termo de Classificação de Informações, que é um documento que possui informações básicas sobre a informação classificada. Em fevereiro de 2018, contudo, este entendimento foi alterado pela Comissão Mista de Reavaliação de Informações, que é a instância recursal última do Executivo federal em matéria de acesso à informação. A Comissão passou a entender, por meio de sua súmula n. 3, que ao classificar informações os órgãos deveriam fornecer apenas a justificativa legal para denegação de informação, informações sobre o prazo recursal e sobre a possibilidade de realização de pedido de desclassificação.

[iii] ESTADOS UNIDOS. Information Security Oversight Office. Report to the President, 2014. Disponível em: http://www.archives.gov/isoo/reports/2014-annual-report.pdf. Acesso em: jan. 2019.

MARCIO CUNHA FILHO – Doutorando em Direito (UnB), Auditor de Finanças e Controle (CGU) e co-autor do livro “Lei de Acesso à Informação: teoria e prática”.

Fonte: Jota